Denne artikel stammer fra det trykte Computerworlds arkiv. Artiklen blev publiceret den Computerworld d. 29. april 2005.
Myte
Effektivitet i den digitale forvaltning og den enkelte borgers retssikkerhed trækker i hver sin retning. Bestemmelserne i persondataloven udgør den største barriere mod fri udveksling af data, men persondataloven bliver gjort værre, end den er, mener juraprofessor Peter Blume, der har skrevet en ny "kogebog" om ret og digital forvaltning.
Ved indførelsen af digital forvaltning er der ingen vej uden om persondataloven. Eller lov om behandling af personoplysninger, som den rettelig hedder.
Persondataloven stiller nogle begrænsninger for, hvordan persondata må udveksles. Hovedreglerne er, at data om personer ikke må anvendes til andet end det formål, de er indsamlet til, og at man som borger skal give samtykke til, at forskellige myndigheder udveksler ens personlige data.
Persondataloven er baseret på et EU-direktiv fra 1995, som sigter på både at sikre fri udveksling af persondata og på at beskytte det enkelte individ, når personoplysninger behandles. Da loven er baseret på et EU-direktiv og desuden forankret i den europæiske konvention om menneskerettigheder, er den ikke lige til at lave om.
- Formålet med loven er at beskytte borgernes privatliv og personlige integritet. I starten var lovgivningen affødt af skrækken for big brother-samfundet. Det var dengang, hvor vi havde store mainframe computere, og sådan er det selvfølgelig ikke længere, siger juraprofessor Peter Blume, der netop har skrevet bogen Ret og digital forvaltning i samarbejde med cand.jur. Hans Christian Spies.
Da digital forvaltning først bliver rigtig effektivt i det øjeblik, der kan udveksles data mellem forskellige myndigheder, er spørgsmålet, om persondataloven dermed er en hindring for digital forvaltning.
- Det er lidt af en myte, at persondataloven er det store onde. Den sætter nogle grænser, men det gør forvaltningsloven jo også. Problemet er, at med de forbedrede muligheder for at kommunikere, bliver de grænser mere snærende, siger Peter Blume.
Et eksempel på, hvor grænserne bliver snærende og kommer på kant med effektiviteten i den digitale forvaltning, er i et lovforslag om borgerservicecentre, der ønskes indført i forbindelse med strukturreformen. Teknologirådets arbejdsgruppe, som Peter Blume også sidder i, udgav i februar en delrapport om "Privatlivets fred i digital forvaltning". I delrapporten bliver der især kigget på det pågældende lovforslag.
Borgerservicecentrene skal fungere som en slags one-stop-shop, hvor borgeren kun behøver henvende sig et sted hos kommunen, hvorefter et centralt center løser opgaver for flere forvaltninger. Teknologirådet konkluderer, at lovforslaget vil stille borgerne ringere, fordi forslaget fjerner nogle af borgernes muligheder for at få aktindsigt og informeret samtykke. Det skyldes, at vi som borgere ikke kan gøre krav på aktindsigt i interne dokumenter, som for eksempel e-mails mellem to ansatte i samme forvaltning, og hvis loven bliver vedtaget, vil grænserne mellem de forskellige forvaltninger blive udvisket.
- Borgercentrene er som udgangspunkt en god ide, for det vil da blive nemmere for den enkelte borger. Men lovforslaget fjerner, at borgerne skal give aktivt samtykke til udveksling af data, og man fjerner muligheden for indsigt. Dermed fjerner man også en del af borgernes retssikkerhed. Lovforslaget bryder ikke med direktivet, men uanset om der står "mennesket først" i regeringsgrundlaget, så er det hensynet til effektivitet og besparelse af ressourcer, og ikke åbenhed og gennemskuelighed for borgerne, der driver det her lovforslag, siger Peter Blume.
Proportion i forandringerne
Reglerne for beskyttelse af privatlivet er nedfældet i den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8. Artiklens første stykke siger i korthed, at enhver har ret til respekt for sit privatliv, familieliv, hjem og korrespondance, og at ingen offentlig myndighed kan gøre indgreb i udøvelsen af denne ret.
Og så er der selvfølgelig lige et par undtagelser. For de offentlige myndigheder må gerne gøre indgreb i udøvelsen af retten, hvis det sker i overensstemmelse med øvrig lovgivning, og "er nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets økonomiske velfærd".
Da en effektivisering af den offentlige sektor hænger sammen med landets økonomiske velfærd, kan der altså godt findes juridisk grundlag i konventionen for at indføre mere dataudveksling i den offentlige sektor. Men der skal være de rette proportioner i forholdet mellem effektivitetsgevinsten, og de menneskelige krænkelser.
- Det samfundsøkonomiske forhold er direkte nævnt, men den slags sager rejser altid spørgsmålet, hvor langt det er nødvendigt at gå for at opnå formålet. Gevinsten skal være tungtvejende sammenlignet med krænkelserne, og tit kan det ofte kun afgøres i konkrete sager. Hvis kommunerne for eksempel vil udveksle seksuelle eller psykologiske oplysninger, er der tale om så følsomme oplysninger, at det kan være for vidtgående. Men det er altid en konkret vurdering, og hvordan Menneskerettighedsdomstolen vil se på det, er ikke til at vide. Den er ikke så tilbøjelig til at give folk medhold i de her sager, siger Mette Hartlev, lektor og ph.d. i sundhedsret ved Københavns Universitet og tidligere medlem af Etisk Råd.
Ingen hindring for ESDH
Persondataloven udgør i sig selv heller ikke en hindring for indførelsen af Elektronisk Sags- og Dokumenthåndtering (ESDH). I hvert fald ikke hvis man spørger juristen Oluf Jørgensen, som er afdelingsforstander i informations- og forvaltningsret på Danmarks Journalisthøjskole og ligeledes har en plads i Teknologirådets arbejdsgruppe.
- Det kommer helt an på udformningen af ESDH. Man kan udmærket tilrettelægge udformningen, så den lever op til persondataloven, men også så den ikke gør, siger han.
Faktisk åbner ESDH og digital forvaltning for, at teknikken kan bruges aktivt til at gøre forvaltningen mere åben end i dag.
- Når loven stiller krav om information til borgeren, kan man bygge systemet op, så det bliver nemt for brugeren at klikke ind og få indsigt i, hvilke oplysninger der er registreret, og hvilke sagsbehandlere, der har kigget på sagen. Man kan også sagtens informere borgeren aktivt ved hjælp af systemet i overensstemmelse med de krav, der er i persondataloven, siger Oluf Jørgensen.
Han mener også, at de nuværende regler om samtykke kan bygges ind i systemet. Så kravene i persondataloven behøver ikke stå i vejen for den digitale forvaltning.
Selv om skrækken for big brother-samfundet efterhånden har lagt sig, mener professor Peter Blume ikke, at man skal undervurdere den menneskelige faktor, som persondataloven også skal beskytte.
- Den moderne teknologi medfører en større risiko for, at oplysninger kan misbruges. Uanset hvor digitaliserede vi bliver, er vi jo kun mennesker, og derfor er der begrundet nervøsitet for, at den enkelte sagsbehandler får for meget at vide om den enkelte borger, siger Peter Blume.
Hverken loven eller hensynet til den menneskelige faktor skal være en kæp i hjulet på indførelsen af den digitale forvaltning. Men ved at inddrage lovgivningen og tage hensyn den menneskelige faktor allerede i planlægningsstadiet kan et digitaliseringsprojekt undgå hovsa-løsninger i sidste øjeblik.
Derfor anbefaler Peter Blume aktivt at inddrage Datatilsynet, når et nyt projekt om digital forvaltning skal sættes i værk, i stedet for - som tendensen har været - at skrive et lille afsnit om, hvordan persondataloven skal overholdes.
- Det er jo ikke mere kompliceret, end at loven har nogle principper om datakvalitet og opbevaring af data. Der er både krav til den tekniske sikkerhed og til den organisatoriske sikkerhed. Personalet skal vide, hvad de må, og hvad de ikke må, siger han.
Derudover er det vigtigt, at rutinerne bliver grundigt dokumenteret, når der indføres digital forvaltning.
- Når man når ud i den yderste grænse af digital forvaltning - derud hvor borgere og virksomheder kommunikerer direkte med maskiner, så kan man godt forestille sig, hvor galt det kan gå, hvis rutinerne ikke er gennemskuelige. Det er vigtigt, at dokumentationen er fuldt ajourført, så også nye medarbejdere kan tage stilling til det, som ingen tænkte på, da man programmerede, siger Peter Blume.
Oluf Jørgensen mener faktisk, at den digitale forvaltning giver mulighed for bedre at leve op til de regler, der eksisterer i dag. Hvis man vil.
- Med den digitale teknik er der glimrende mulighed for at leve op til persondatalovens krav. Hvis nogle ikke ønsker at bruge teknikken til det, er det fordi, de ikke ønsker at overholde de krav, siger han.
Læs mere om det europæiske grundlag for udveksling af personoplysninger på www.menneskeret.dk
Billedtekst:
- Når man når ud i den yderste grænse af digital forvaltning - derud hvor borgere og virksomheder kommunikerer direkte med maskiner, så kan man godt forestille sig, hvor galt det kan gå, hvis rutinerne ikke er gennemskuelige, siger juraprofessor Peter Blume.
Foto: Torben Klint
Boks:
Lovene bag
den digitale forvaltning
Juraprofessor Peter Blume har sammen med cand.jur. Hans Christian Spies skrevet bogen Ret og Digital Forvaltning, som udkom her i foråret. I bogen forklarer forfatterne det retlige grundlag, der skal tages højde for, når et forvaltningsområde skal digitaliseres. Bogen beskriver, hvor de typiske barrierer opstår og kommer med forslag til mulige løsninger på forskellige typer af problemer.
Som udgangspunkt vil ethvert område i forvaltningen skulle forholde sig til tre love. Ud over persondataloven er det baggrundsloven og forvaltningsloven.
Baggrundsloven
Det, forfatterne kalder baggrundsloven, er den lov, der gælder specifikt for det pågældende forvaltningsområde. Hvis der er tale om en sag om sociale ydelser, vil det for eksempel være Lov om social service.
Baggrundsloven udgør sjældent den store hindring for at digitalisere et forvaltningsområde, men da loven kan være skrevet for mange år siden, kan der være enkelte formål, som gør det problemfyldt eller i værste fald umuligt at digitalisere. Det kan for eksempel være krav om at bruge en bestemt blanket, eller at blanketterne skal være fysisk underskrevet. Baggrundslovene er aldrig skrevet med det formål at forhindre digital forvaltning, så hvis baggrundsloven udgør en forhindring, og det er besluttet, at en digitalisering af det pågældende område vil medføre fordele, er det muligt at sætte det politiske apparat i gang og få loven lavet om. Da baggrundslove sjældent har konsekvenser på andre forvaltningsområder, vil der næppe være de store problemer i at få gennemtrumfet en sådan lovændring.
Forvaltningsloven
Lidt sværere er det med forvaltningsloven, som beskriver de generelle regler for forvaltningen. Det kan for eksempel være regler om, at borgere skal have tilsendt en klagevejledning sammen med deres afgørelse.
Da forvaltningsloven har indflydelse på alle områder i forvaltningen, er det ikke helt så ligetil at lave den om. Man risikerer, at den ændring, der medfører mulighed for digitalisering det ene sted, har andre konsekvenser andre steder.
Forvaltningsloven er skrevet på et tidspunkt, hvor der ikke blev taget hensyn til digital forvaltning. I bogen gør forfatterne opmærksom på, at den ikke må opfattes som hellig. Dog vil de ikke gå så langt som til at anbefale, at man visker tavlen ren og skriver loven helt om, da man dermed mister den erfaring, der er oparbejdet i retssystemet.
Boks:
Den Europæiske Menneskeretskonvention Artikel 8
"Stk. 1. Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondance.
Stk. 2. Ingen offentlig myndighed kan gøre indgreb i udøvelsen af denne ret, undtagen forsåvidt det sker i overensstemmelse med loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres ret og frihed."
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (1950)
